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Napoli, Studio Legale-Associato Vizzino: esposto-diffida per l’accertamento di profili di responsabilità civile e penale della P.A. per difetto di manutenzione del manto stradale

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Diritto al risarcimento degli utenti che abbiano subito conseguenze pregiudizievoli

 

Napoli, 20 Gennaio – La redazione del presente atto trae origine dall’annosa problematica che affligge la città di Napoli inerente all’usura del manto stradale per difetto di manutenzione dello stesso, la qual cosa rappresenta un problema per la sicurezza di tutti, dai pedoni agli automobilisti, dai motociclisti ai possessori di biciclette, velocipedi o monopattini, oltre a rappresentare, sotto il profilo dell’immagine, una chiara lesione del decoro urbano e cittadino.

La questione che qui si tratta, seppur da numerosi anni al centro di attenzione,  proprio negli ultimi giorni, a causa del maltempo e delle forti precipitazioni, in seguito a cui si sono create vere e proprie voragini, allagamenti e altri inaudibili disastri, ha destato preoccupazione ancora maggiore. Ciò perchè, gli episodi verificatisi, a ben vedere, non si sono potuti ascrivere assolutamente all’imponderabile, al caso fortuito, ma hanno trovato causa o anche concausa nel preesistente dissesto del manto stradale urbano (e, in questi casi specifici, anche nel deterioramento degli impianti fognari sempre ascrivibile all’ente comunale), effetto dell’incuria della PA e della reiterata violazione di precisi obblighi sulla stessa gravanti in quanto proprietaria ovvero custode del bene.

Il panorama normativo, che negli anni si è vieppiù arricchito, è sull’argomento estremamente chiaro e stringente: la responsabilità della Pubblica Amministrazione per omessa o cattiva manutenzione delle pubbliche strade discende da disposizioni normative che impongono agli enti territoriali (Comuni, Province, Regioni)  obblighi di manutenzione e sicurezza delle stesse oltre che di tutte le altre aree urbane calpestabili ( piazze, marciapiedi…).

Già l’art. 28 dell’Allegato F della l. 20 marzo 1865 n. 2248 prevedeva  la  “obbligatoria la conservazione in istato normale delle stradi provinciali e comunali sistemate”; successivamente nel r.d. del 15 novembre  1923 n. 2056 , recante “ Disposizioni per la classificazione e manutenzione delle strade pubbliche”, all’art. 5, si disponeva: “Alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle strade di quarta classe provvedono i rispettivi comuni a totali proprie spese”.

Oggi la tipicità dei doveri connessi alla titolarità della proprietà delle strade in capo agli enti locali, trova una sua compiuta regolamentazione nel D.Lgs. 30 aprile 1992 n. 285 ( Codice della Strada), peraltro  riformato dalla recente Legge n. 120 del 29 luglio 2010. Viene in evidenza, in particolare, l’art. 14 comma 1 del Codice secondo cui  : “Gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono: a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi; b) al controllo tecnico dell’efficienza delle strade e relative pertinenze; c) alla apposizione e manutenzione della segnaletica prescritta”.

Inoltre,    la legge. 120 del 29 luglio 2010 di riforma del Codice della Strada, ha introdotto una norma rilevante in materia di manutenzione straordinaria delle strade. Nello specifico, l’art. 47 contiene una previsione molto importante nella strategia di prevenzione di incidenti stradali da coordinare con l’art. 14 del C.d.S. La norma, al riguardo, prescrive che gli enti proprietari e concessionari di strade e autostrade sulle quali si registrino tassi di incidentalità più elevati rispetto ad altri, effettuino specifici interventi di manutenzione straordinaria, riferiti in particolare alla sostituzione della segnaletica e delle barriere e alla sistemazione del manto stradale

Scorrendo la giurisprudenza pertinente queste norme, si può rilevare come esse  vengono applicate in giudizio, prevalentemente, nei casi in cui un privato subisca un danno a causa della omessa o cattiva manutenzione della strada pubblica e come conseguenza il Giudice condanni l’ente territoriale, che risulta proprietario della strada, al risarcimento per il nocumento subito. Sotto il profilo della risarcibilità del danni subiti dal cittadino per la violazione delle norme sopracitate, dopo un primo importate approdo che ha riconosciuto l’ammissibilità della colpa pubblica (con la sentenza del 22 luglio 1999 n. 500 della Suprema Corte si è affermata la risarcibilità degli interessi legittimi) e dopo successivi dibattiti giurprudenziali sulla natura di tale responsabilità risarcitoria, ad oggi, secondo il prevalente indirizzo giurisprudenziale, l’Ente proprietario (o gestore) della strada si presume responsabile, ai sensi dell’art.2051 c.c., dei sinistri riconducibili alle situazioni di pericolo connesse alla struttura o alle pertinenze della strada stessa, indipendentemente dalla sua estensione, salvo che dia la prova che l’evento dannoso era imprevedibile e non tempestivamente evitabile o segnalabile (C. Cass., Sez. III, 12/4/2013, n.8935; v. poi Cass. 18753/2017; Cass. 11526/2017; Cass. 7805/2017; Cass. 1677/2016; Cass. 9547/2015; Cass. 1896/2015).

Rammentiano che ai sensi dell’art.2051 c.c. «ciascuno è responsabile del danno cagionato dalle cose che ha in custodia, salvo che provi il caso fortuito». Il caso fortuito atto ad escludere la responsabilità del custode è inteso quale evento interruttivo del nesso causale tra cosa in custodia ed evento dannoso: «In tema di responsabilità ex art. 2051 c.c., per ottenere l’esonero della stessa, il custode deve provare che il fatto presenti i requisiti dell’autonomia, dell’eccezionalità, dell’imprevedibilità e dell’inevitabilità e che sia, quindi, idoneo a interrompere il nesso causale tra cosa in custodia e danno e il rapporto di custodia fra il soggetto e la cosa stessa, concretando così gli estremi del caso fortuito» (C. Cass., Sez. VI, 30/9/2014, n. 20619).  L’amministrazione è liberata dalla responsabilità ex art.2051 c.c. laddove «dimostri che l’evento sia stato determinato da cause estrinseche ed estemporanee create da terzi, non conoscibili né eliminabili con immediatezza, neppure con la più diligente attività di manutenzione, ovvero da una situazione la quale imponga di qualificare come fortuito il fattore di pericolo, avendo esso esplicato la sua potenzialità offensiva prima che fosse ragionevolmente esigibile l’intervento riparatore dell’ente custode» (C. Cass., Sez. VI, 27/3/2017, n. 7805, in Arch. giur. circol. e sinistri 2017, 7-8, 630). 

Ex art.2051 c.c. non è sufficiente la dimostrazione dell’assenza di colpa da parte del custode, ma si richiede la prova positiva della causa esterna (fatto materiale, fatto del terzo, fatto dello stesso danneggiato) che, per imprevedibilità, eccezionalità, inevitabilità, sia completamente estranea alla sfera di controllo del custode, restando così a carico di quest’ultimo anche il danno derivante da causa rimasta ignota.

Sul piano della responsabilità penale, e con particolare riferimento ai danni cagionati a veicoli, edifici e/o persone, la Cassazione ravvisa un obbligo di garanzia in capo all’ente gestore della strada (o di altro bene pubblico), in virtù dell’art. 14 del Codice della strada e dell’art. 2051 c.c. Di guisa che, gli eventi “catastrofici” di natura eccezionale e non riconducibili nell’alveo delle “cause di forza maggiore” andrebbero ad integrare, a seconda dell’evento, diverse ipotesi di reato; ciò, con il comune paradigma sancito dagli artt. 40 e 41 c.p.

L’ente gestore risponde, quindi, ex art. 40 cpv. del codice penale quando, se avesse effettuato la dovuta manutenzione, l’evento non si sarebbe verificato. A medesime conclusioni, poi, si può giungere anche con riferimento ad eventi di carattere “straordinario” alla stregua di crolli di parti di strade pubbliche, finanche al crollo di interi edifici conseguenti alla cattiva o omessa manutenzione del sistema strutturale fognario (o meglio, manutenzione e ripristino delle strutture portanti afferenti al dedalo di gallerie ed impianti presenti al di sotto della superficie pubblica).

Resta inteso, d’altro canto, che l’amministrazione (rectius: soggetti all’uopo individuati quali responsabili) o l’eventuale ente gestore del bene pubblico che resti inadempiente in conseguenza delle segnalazioni ricevute dai cittadini, potrebbe incorrere nell’ipotesi di reato prevista dall’art. 328 c.p., rubricato “Rifiuto di atti di ufficio. Omissione”.

La norma in parola, infatti, sanziona la condotta del Pubblico Ufficiale o di incaricato di pubblico servizio “…che indebitamente rifiuta un atto del suo ufficio che, per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica, o di ordine pubblico o di igiene e sanità, deve essere compiuto senza ritardo, è punito con la reclusione da sei mesi a due anni…”. Ancor più stringente, poi, è il dettato del secondo comma dell’articolo in questione “…Fuori dei casi previsti dal primo comma, il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che entro trenta giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse non compie l’atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo, è punito con la reclusione fino ad un anno o con la multa fino a euro 1.032. Tale richiesta deve essere redatta in forma scritta ed il termine di trenta giorni decorre dalla ricezione della richiesta stessa.”

In estrema sintesi, l’amministrazione pubblica, con riferimento agli eventi “catastrofici” verificatisi in conseguenza della omessa manutenzione delle strutture pubbliche e/o nell’omettere di dare riscontro alle segnalazioni di “situazioni di pericolo” ricevute dai cittadini, è certamente responsabile del reato di cui all’art. 328 c.p.

Sul punto, la Corte di Cassazione, Sezione VI, sentenza n. 42610/2015 ha ribadito la pacifica linea interpretativa che ha ormai da tempo stabilito il principio secondo cui, in tema di delitto di omissione di atti d’ufficio, il formarsi del silenzio-rifiuto alla scadenza del termine di trenta giorni dalla richiesta del privato costituisce un inadempimento integrante la condotta omissiva richiesta per la configurazione della fattispecie incriminatrice.

La fattispecie di cui all’art. 328, comma 2, c.p. incrimina non tanto l’omissione dell’atto richiesto, quanto la mancata indicazione delle ragioni del ritardo entro i trenta giorni dall’istanza di chi vi abbia interesse.

L’omissione dell’atto, in sostanza, non comporta ex se la punibilità dell’agente, poiché questa scatta soltanto se il pubblico ufficiale (o l’incaricato di pubblico servizio), oltre a non avere compiuto l’atto, non risponde per esporre le ragioni del ritardo: viene punita, in tal modo, non già la mancata adozione dell’atto, che potrebbe rientrare nel potere discrezionale della pubblica amministrazione, bensì l’inerzia del funzionario, la quale finisce per rendere poco trasparente l’attività amministrativa. In tal senso, la stessa formulazione della norma, che utilizza la congiunzione “e”, delinea una equiparazione ex lege dell’omessa risposta che illustra le ragioni del ritardo alla mancata adozione dell’atto richiesto.

Ne discende, conclude la Suprema Corte, che la richiesta scritta di cui all’art. 328, comma secondo, cod. pen., assume la natura e la funzione tipica della diffida ad adempiere, dovendo la stessa essere rivolta a sollecitare il compimento dell’atto o l’esposizione delle ragioni che lo impediscono, con il logico corollario che il reato si “consuma” quando, in presenza di tale presupposto, sia decorso il termine di trenta giorni senza che l’atto richiesto sia stato compiuto, o senza che il mancato compimento sia stato giustificato.

In conclusione, si può osservare che la giurisprudenza, sia civile che penale, stia andando verso l’applicazione della disciplina generale del nesso di causalità di cui all’art. 41 c.2 del codice penale: il nesso causale tra l’omessa manutenzione e l’evento è spezzato solo quando interviene una condotta abnorme da parte dell’utente o di una causa di forza maggiore non prevedibile e non, altrimenti, evitabile. D’altronde, per mera completezza di esposizione, la stessa soluzione è stata raggiunta dalla giurisprudenza in materia antinfortunistica, laddove si esclude la responsabilità del datore di lavoro per violazione della disciplina contro gli infortuni soltanto quando l’evento lesivo è da imputare a una condotta abnorme del lavoratore, intesa come comportamento imprevedibile da parte del datore di lavoro e totalmente esorbitante rispetto alle funzioni a lui assegnate. Analogamente, in ambito medico, la Cassazione ha di recente escluso il nesso causale tra l’errore diagnostico e il decesso del paziente determinato da un gravissimo errore dell’anestesista, atteso che detto errore rappresentava un “rischio nuovo e drammaticamente incommensurabile” rispetto a quello innescato dall’errata diagnosi.

Alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale ricordato, dunque, ben si possono delineare i numerosi profili di responsabilità che si ascrivono all’ente comunale, protagonista da molti anni non solo della violazione degli oneri manutentivi, ma anche della lesione del diritto di credito di cittadini che abbiano subito danni e ottenuto sentenza favorevole.

Ed a tal riguardo ciò che subito merita di essere segnalato è che il Comune di Napoli da anni non indice gare di appalto per la manutenzione ordinaria (o anche straordinaria, se non quando si è già verificato un danno o vi è pericolo imminente di rovina) delle strade che pertanto si presentano in stato di abbandono e soprattsutto non appaiono messe in sicurezza. Si precisa che solo in caso di emergenza sono stati previsti interventi straordinari, ma non sono stati stipulati contratti di manutenzione.

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 3216 del 7 febbario 2017  ha precisato che “l’amministrazione comunale è tenuta a garantire la circolazione dei veicoli e dei pedoni in condizioni di sicurezza” (art. 2 Codice della Strada).

Pertanto, l’amministrazione deve ritenersi responsabile, non solo quando non provvede alla manutenzione delle strade di sua proprietà, ma addirittura anche quando “il danno sia derivato dal difetto di manutenzione di aree limitrofe alla strada, atteso che è comunque obbligo dell’ente verificare che lo stato dei luoghi consenta la circolazione dei veicoli e dei pedoni in totale sicurezza”.
Infatti, secondo la Cassazione, il Comune che consenta il pubblico transito su di un’area di proprietà privata “assume l’obbligo di accertarsi che la manutenzione dell’area e dei relativi manufatti non sia trascurata”.
Di conseguenza, “l’inosservanza di tale dovere di sorveglianza (…) integra gli estremi della colpa e determina la responsabilità per il danno cagionato all’utente dell’area, non rilevando che l’obbligo della manutenzione incomba sul proprietario dell’area medesima”.

Inoltre, altrettanto rilevante è che da anni il Comune di Napoli non stipula polizze assicurative per la responsabilità civile nei confronti dei terzi: ciò a grave discapito dei cittadini che siano titolari di un diritto di credito nei confronti dell’ente per aver promosso un giudizio risarcitorio ed aver ottenuto sentenza favorevole.

Accade infatti che gli utenti non riescano a riscuotere le somme a loro spettanti, non essendovi la garanzia di una copertura assicurativa, o che debbano attendere anni per vedersi riconoscere il pagamento delle somme liquidate in sentenza. Per tali criticità potrebbe notificarsi ab origine l’esercizio di un diritto legittimo spettante al cittadino che a causa della negligenza dell’ente abbia subito un danno alla persona o a beni di sua proprietà.

E ciò uno stato di diritto non può avvallarlo, perchè non è così che si amministra la res publica.

A ragione di tali omissioni e deficienze del sistema, vi sarebbe lo stato di pre- dissesto invocato dal Comune di Napoli.

 Ebbene, posto che la concretezza e fattibilità  la procedura di riequilibrio finanziario  è al vaglio delle  Sezioni di Controllo Regionale della Corte dei Conti, preme sottolineare che tale stato non può essere di pregiudizio agli utenti danneggiati.

Pertinente al ragionamento sono le celebri sentenze rese nei casi De Luca contro Italia e Pennino contro Italia del 24 settembre 2013 dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo (CEDU) secondo cui  lo stato di dissesto finanziario di un Comune non può bloccare l’esecuzione di una sentenza che intima il pagamento di un credito, tanto più se la causa è nata prima della dichiarazione di dissesto: quando le casse dell’ente non sono in condizione di soddisfare un credito, deve intervenire lo Stato centrale, perché il Comune non è altro che un suo «componente».
La decisione della Corte europea dei diritti dell’uomo  per questa via ha  riconosciuto il diritto di due cittadini di Benevento a vedersi riconosciuti 90mila euro (di cui 10mila per il risarcimento delle spese legali) in virtù di un credito atteso al centro di una battaglia legate avviata nel 1992.
Secondo i giudici della Corte di Strasburgo, le leggi leggi italiane che hanno fermato, anche in modo retroattivo, i pagamenti imposti da sentenze dei giudici violano l’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione dei diritti dell’uomo, secondo cui tutti hanno diritto a veder esaminata la propria causa «equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale» e l’articolo 1 del Protocollo 1 della stessa Convenzione, in base al quale «ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni».
Decisiva, nel ragionamento dei giudici, è la considerazione degli enti locali come «componenti» dello Stato, che non sembra sovrapporsi con l’architettura disegnata dalla Costituzione, che nell’articolo 114 del Titolo V riformato nel 2001 pongono Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato sullo stesso piano come elementi costitutivi della «Repubblica».

In applicazione dell’art.41 della Convenzione, la Corte ha condannato lo Stato italiano a risarcire i ricorrenti per i danni subiti.
Per tutto quanto precede, si intende invitare e diffidare l’ente comunale a porre in essere urgenti come anche periodiche attività manutentive del demanio stradale a tutela della sicurezza e della incolumità del cittadini ed a salvaguardia del loro patrimonio.

Al contempo,  si intende invitare e diffidare ad effettuare un piano finanziario per il pagamento delle somme liquidate nelle sentenze che hanno visto l’ente soccombente.

In mancanza, sin da ora si annuncia l’intenzione di tutelare i diritti dei cittadini a rivolgere le legittime pretese economiche scaturenti da titoli passati in giudicato nei confronti dello Stato centrale, in applicazione dei principi sanciti nelle sentenze del 24 settembre 2013 dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo (CEDU)

Avv. Emma Vizzino

Avv. Riccardo Vizzino

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